Völker - und Europarecht

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Ralf Hansen

Das deutsche Staatsrecht im Geflecht

von Europa- und Völkerrecht

Eine Rezension zu:

Michael Schweitzer

Staatsrecht III

Staatsrecht

Völkerrecht

Europarecht

 7.   neubearbeitete Auflage,

Reihe: schwerpunkte

Heidelberg: C.F. Müller, 2000, 260 S., DM 38,00,-

ISBN 3-8114-2066-6

 http://www.cfmueller-verlag.de

Das Lehrbuch behandelt die Bezüge des Staatsrechts zum Europa- und Völkerrecht und ist weitgehend konkurrenzlos in seiner Art (sieht man von Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 1994, einmal ab), zumal es sich im Kern um Pflichtfachstoff für das erste juristische Staatsexamen handelt, dem allerdings viele Kandidaten mit dem berühmten “Mut zur Lücke” begegnen. Das hochinteressante und sehr flüssig geschriebene Lehrbuch greift seit seinem ersten Erscheinen 1986 allerdings weit über diesen “Pflichtfachstoff” hinaus, indem die Bezüge nicht einseitig vom deutschen Staatsrecht aus rekonstruiert werden, sondern die Verflechtung zwischen diesen “Rechtskreisen” - soweit wie in diesem Rahmen möglich - in einer interdependenten Analyseperspektive dargeboten wird. Damit bietet der Text auch eine solide Grundlage für den Einstieg in das Wahlfach Europarecht oder Völkerrecht, die sich ohnehin nicht ohne Herstellung von Bezügen zueinander lernen lassen. Die Einleitung enthält dementsprechend zahlreiche, auch für Wahlfachstudenten sehr nützliche Hinweise, auf Fallbearbeitungen zu den angeschnittenen Fragestellungen (leider seit Jahren vergriffen ist, Schweitzer/Hummer, Übungsbuch zum Europarecht und Völkerrecht, zuletzt München: Florentz, 1994). Angesichts des Gegenstandes des Buches, wird die Konzeption der Reihe schwerpunkte, Rechtsprobleme an Fällen zu verdeutlichen und auch in die Fallösungstechnik einzuführen, teilweise verlassen. Wo möglich und sinnvoll, sind jedoch Fälle den Kapiteln vorangestellt, die am Ende des Kapitels kurz gutachterlich gelöst werden.

§§ 1, 2 der Darstellung klären zunächst einmal das Verhältnis des deutschen Verfassungsrechts zu Europarecht und Völkerrecht vom Standort des Grundgesetzes aus. Hinsichtlich des Verhältnisses von “Grundgesetz und Völkerrecht” (so der Titel einer berühmten Monographie von Bleckmann aus dem Jahr 1975) wird das Verhältnis von Monismus und Dualismus bezüglich der innerstaatlichen Geltung des Völkerrechts verdeutlicht. In der Bundesrepublik herrschend, ist ein gemäßigter Dualismus, der zwar von zwei getrennten Rechtskreisen ausgeht, die Entscheidung aber von der Geltung und Anwendung von Kollisionsnormen abhängig (und damit die kollisionsrechtlichen Lehren des IPR für das Staatsrecht fruchtbar macht). Das Grundgesetz enthält keine ausdrückliche Regelung des Rangverhältnisses, so daß die in Betracht kommenden Normen, insbesondere Art. 25 und Art. 100 Abs.2 GG, von beiden Auffassungen in Bezug genommen werden. Ähnlich umstritten ist das Verhältnis von Grundgesetz und Europarecht. Der EuGH geht traditionell von einem Vorrang des EG - Rechts auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht - inzwischen gefestigt im Sinne eines Anwendungsvorrangs - aus, da es sich um supranationales Recht, nicht um Völkerrecht handele. Schweitzer problematisiert dies selbstredend auch für einen Vorrang des Unionsrechts, dem keine supranationale Geltung zukommt und schlägt überzeugend vor, insoweit auf die völkerrechtlichen Vorrangregeln zurückzugreifen, so daß es entscheidend auf die jeweilige Kollisionsnorm ankommt (eine Vertiefung anhand Schweitzer/Hummer, Europarecht, 5., Aufl., Neuwied, 1996, m. Nachtr. 1999, bietet sich angesichts des hohen didaktischen Wertes dieses Buches geradezu an). Die Vorrangfragen werden anhand der Kollisionsnormen des Grundgesetzes überzeugend dargestellt, zumal Schweitzer für die Lösung der Kollisionsprobleme auch auf Art. 23, 24 GG zurückgreift, denen er überzeugend folgende Kollisionsnorm entnimmt: “Wenn die Bundesrepublik, gestützt auf das GG, einem internationalen System beitritt, das für sich selbst den Vorrang vor nationalem Recht beansprucht und festlegt, so ist dieser zu beachten” (Rdnr. 53 a.E.). Umstritten ist dies vor allem für die Fragen des Verhältnisses von Europarecht zu den Grundrechten des Grundgesetzes und zu den verfassungsrechtlichen Strukturprinzipien. In diesem Zusammenhang werden alle examensrelevanten Fragen angesprochen. Selbstredend wird in diesem Zusammenhang die “Maastricht - Entscheidung” des BVerfG eingehend angesprochen. In dieser Entscheidung hat das BVerfG eine Prüfungskompetenz anhand des Maßstabes der Grundrechte für sich reklamiert, die mit der neuen “Bananenmarkt-Entscheidung” (http://www.bverfg.de) teilweise zurückgenommen worden ist (BVerfG 2 BvL 1/97), jedenfalls solange der EuGH einen umfassenden Grundrechtsschutz vergleichbar zum Schutzniveau des deutschen Grundgesetzes gewährleiste. Dies ist gegenwärtig zweifellos der Fall. Damit ist im Rahmen des Kooperationsverhältnisses für die Kontrolle solange dies der Fall ist, allein der EuGH zuständig. Allerdings ist die Entwicklung in diesen Bereichen sehr im Fluß, wie etwa die Diskussion und das “Kreil-Urteil” des EuGH gezeigt hat. Die Ausführungen von Schweitzer bilden einen idealen Einstieg sich derartigen “Fundamentalproblemen” dogmatisch zu nähern.

Das Buch ist aber nicht zuletzt deshalb so lesenswert, weil es auch in die grundlegenden Strukturprinzipien von Völkerrecht und Europarecht zuverlässig einführt, so daß der Leser nach eingehender Lektüre in der Lage sein sollte, sich zu derartigen Themen zu äußern. Klar dargelegt wird etwa die Prozedur des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge nach dem Grundgesetz (Rdnrn. 115 ff). Die Darstellung der verfassungsrechtlichen Strukturprinzipien wird mit der Darstellung der maßgeblichen Strukturprinzipien des Völkervertragsrechts “verzahnt”, so daß auch die Phasen des Vertragsabschlusses nach der Wiener Vertragskonvention zuverlässig vermittelt werden, an deren Ende die Ratifikation steht. Im Grundgesetz ist diese Materie verfassungsrechtlich in Art. 59 Abs.2 GG nur rudimentär geregelt. Jedenfalls stellt der Text das Zusammenspiel von Staats- und Völkerrecht überaus klar dar. Sehr plastisch erklärt wird etwa die Funktion von nationalstaatlich erklärten Vorbehalten zu völkerrechtlichen Verträgen, deren Wirkung von der Reaktion der anderen Vertragsstaaten abhängt, zumal die Ablehnung in zwei Formen geschehen kann, deren häufigste Form als Ablehnung des Vorbehaltes ohne Infragestellung des Vertrages an sich ist, so daß die betreffende Bestimmung zwischen diesen Staaten außer Anwendung bleibt. Insgesamt sind die Ausführungen bestens geeignet, sich die Grundlagen des Völkerrechts erstmals anhand einer konzentrierten Darstellung zu erarbeiten. Diese Grundlagen sind überdies für das Verständnis des Europarechts unentbehrlich.

Ähnlich konzentriert ist auch die Darstellung des Europarechts, dessen Rechtsquellen als Einstieg zunächst einmal näher analysiert werden, da es darauf entscheidend ankommt. Schnell vertraut wird die Trennung in primäres und sekundäres Europarecht, dessen letztere Erscheinungsform vom ausgezeichnet erklärten Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung beherrscht wird, wonach die Gründungsverträge nur zu speziellen Rechtshandlungen ermächtigen - im Rahmen der Souveränitätsübertragung (markiert durch das jeweilige Zustimmungsgesetz) durch die Mitgliedstaaten -, jedoch keine Kompetenz-Kompetenz besteht, sich ohne Vertragsänderung neue Kompetenzen zu schaffen (Rdnr.335). Die Rechtsakte werden im einzelnen vorgestellt. Im Zentrum steht die Abgrenzung von Verordnung und Richtlinie, die u.U. nach Ablauf der Umsetzungsfrist, bei Einräumung von subjektiven Rechten an Bürger und bei hinreichend genauer Formulierung, derart unmittelbare Anwendung finden können, daß der einzelne daraus subjektive Rechte herleiten und gegenüber dem Staat in Anspruch nehmen kann (Rdnr.348). Wenigstens in groben Zügen wird die durch die “Francovich” - Entscheidung des EuGH erstmals statuierte Staatshaftung skizziert (Rdnr.351).

Die “Brücke” vom deutschen Verfassungsrecht zum internationalen öffentlichen Recht und zum Europarecht führt hinsichtlich der nationalstaatlichen Willensbildung über Art. 23 (früher: Art. 24 GG a.F.) GG, der von Art. 24 GG n.F. und Art. 59 Abs.2 GG abzugrenzen ist. Der Bundesrat ist zwingend an der Willensbildung bezüglich einer Verwirklichung einer immer engeren Europäischen Union angesichts des für Deutschland geltenden föderalen Prinzips zu beteiligen. Diese Regelungen werden eingehend vorgestellt. Die Darstellung widmet sich allerdings auch sehr eingehend den Fragen des innerstaatlichen Vollzugs von Völkerrecht und Europarecht. Hinsichtlich des Vollzugs von Völkerrecht entsprechen Adoptionstheorie und (gemäßigter) Transformationstheorie Monismus und Dualismus bei der Bestimmung des Verhältnisses von Völkerrecht und Verfassungsrecht. Ein Umsetzungsakt ist nach allen Vorstellungen nötig, so daß die Unterschiede praktisch weit geringer sind, als die theoretische Kontroverse vermuten läßt, die von Schweitzer eingehend nachgezeichnet wird. Dies ändert natürlich nichts an der Frage der Vollzugsfähigkeit, da nicht jede völkerrechtliche Norm eines innerstaatlichen Vollzuges bedarf, etwa wenn sie sich nur an den Staat als Ganzes richtet, ohne individuelle Rechtsansprüche für Individuen festzuschreiben, deren Geltendmachung einen Umsetzungsakt in das nationale Recht erfordern. Die Funktion derartiger Normen, die man als self-executing-rules (Beispiel: EMRK) bezeichnet, werden von Schweitzer äußerst präzise umschrieben (Rdnr. 438). Non-self-executing-rules (Beispiel: Europäische Sozialcharta) bedürfen hingegen zu ihrer innerstaatlichen Geltung eines besonderen staatlichen Umsetzungsaktes. Die Abgrenzungskriterien sind ähnlich wie bei der Bestimmung einer unmittelbar anwendbaren Norm einer EG-Richtlinie nach Ablauf der Umsetzungsfrist, was den engen Zusammenhang der Begriffsbildung im Europarecht und dem (historisch älteren) Völkerrecht zeigt.   

In Deutschland richtet sich der Vollzug nach Art. 59 Abs.2 GG, wenn es um völkerrechtliche Verträge geht, die außerhalb europarechtlicher Zusammenhänge stehen. Nach deutschem Verfassungsrecht hat Völkervertragsrecht niemals Verfassungsrang (andere europäische Verfassungen regeln dies teilweise anders). Der Rang ist vielmehr nach Schweitzer Sache des nationalen Gesetzgebers (Rdnr. 449). Untersucht wird auch das schwerwiegende Problem der innerstaatlichen Geltung und des Vollzuges von Verträgen, die der Bund mit Wirkung für die Länder abgeschlossen hat. Die Praxis richtet sich nach dem “Lindauer Abkommen” (Rdnr.456). Anders als bei Art. 59 Abs.2 GG liegt die Sache aber bei Völkergewohnheitsrecht, das bei allgemeiner Anerkennung als ius cogens Bestandteil des deutschen Rechts ist, mit Rang unmittelbar unterhalb der Verfassung, wie Art. 25 GG zeigt, dessen Normgehalt im einzelnen umstritten ist. Schweitzer gelingt es die Konturen dieser schwierigen Norm sehr transparent zu machen, deren praktischer Gehalt allerdings primär im Fremdenrecht liegt.

Die Vollzugsfragen werden natürlich auch für das Verhältnis zum Europarecht untersucht. Lesenswert ist auch der Überblick über die Völkerrechtssubjekte und ihre völkerrechtliche Anerkennung. Im Zentrum dieser Darlegungen steht die völkerrechtliche Staatslehre, so daß auch Fragen der Anerkennung neuer Staaten, des Staatenuntergangs und der Staatennachfolge erörtert werden. Staatsrechtliche und völkerrechtliche Souveränität bezeichnen das gleiche Phänomen mit durchaus unterschiedlichen Kategorien und Folgen. Letztlich steht der Souveränitätsbegriff - so durchbrochen sein Konzept ist - immer noch im Zentrum völkerrechtlichen Denkens. Zur Sprache kommen konsequenterweise auch Fragen der Staatenimmunität. Kurz vorgestellt wird das Recht der internationalen Organisationen, insbesondere der UNO. Umrissen wird besonders der Schutzkreis der EMRK, die inzwischen die Möglichkeit der Individualbeschwerde zum EGMR eröffnet hat, so daß diesbezüglich nunmehr Elemente der Supranationalität das System des Europarats prägen, zumal bisher noch kein Mitgliedstaat die Anerkennung der Entscheidungen in Frage gestellt hat. Knapp skizziert wird die verfassungsrechtliche Situation der auswärtigen Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland. Das Buch enthält überdies nach wie vor einen interessanten Überblick über die Rechtslage Deutschlands vor 1990 und diskutiert auch noch das interessante Problem des Fortbestandes des deutschen Reiches nach 1945. Es ist sehr zu begrüßen, daß die rechtliche Problematik der Wiedervereinigung noch recht eingehend referiert wird, da die Nachwirkungen allgegenwärtig sind.

Das Buch von Schweitzer zum Staatsrecht III ist gegenwärtig nahezu konkurrenzlos. Es ist  als diesbezügliches Lehrbuch der ersten Wahl überaus lesenswert und eignet sich bestens zur Aneignung der Grundstrukturen der Verflechtung des deutschen Staatsrechts mit dem Europarecht und Völkerrecht, aber auch als Einstieg in die diesbezüglichen Wahlfachgruppen.